Excesos de ambos lados
LUIS FAJARDO*
No pretendo criticar sólo a este Gobierno, sino la línea de actuación de los últimos gobiernos democráticos (lo que también incluye desde luego al Gobierno de Aznar), sin perjuicio de la responsabilidad del actual por no cambiar las malas prácticas que denunciaré, y que se han puesto de manifiesto una vez más con ocasión del conflicto con los controladores aéreos. Mucho menos pretendo justificar las sistemáticas huelgas, legales o al margen de la Ley, que vienen haciendo con la excusa de la seguridad el colectivo de controladores aéreos, menos aún esta última salvaje actuación. Eso tampoco quiere decir que como trabajadores que son, de élite y con muchos privilegios, pero trabajadores, no tengan derecho a que se les protejan unas condiciones que a los demás trabajadores se les reconocen. Que cobran mucho, es cierto, como lo es también que se debe moderar dicho sueldo. Pero eso es una cosa, y sus derechos como trabajadores otra, que es a lo que voy. Tratemos de ponernos en su piel, aunque nos cueste después de la atrocidad de tener a un país paralizado (atrocidad tan grande, que resulta difícil creer que esté planificada):
¿Es correcto que a un colectivo de trabajadores se les compute las horas de trabajo de modo radicalmente distinto que al resto? ¿Es correcto que (por ejemplo) las horas de formación obligatorias no se consideren horas trabajadas? Cuando esos retrocesos sociales se producen de pronto y a golpe de Decreto-Ley ¿no debe producirse una reacción enérgica por parte de los trabajadores? Y ¿no es acaso eso lo que ha ocurrido con los controladores aéreos? Sin duda es una huelga salvaje, de las que no deben ocurrir, de las que están prohibidas. Pero no es menos cierto lo alegado por los controladores: son víctimas de un maltrato por parte de la empresa, que usando su capacidad normativa, pues se trata del Gobierno, ha modificado unilateralmente en un año cuatro veces las condiciones de trabajo de este colectivo. Imagínese el lector que en un año le cambian cuatro veces sus condiciones laborales, y que esto ocurre a golpe de ordeno y mando, sin hacer nada para intentar sacar adelante el Convenio colectivo que se negocia. A golpe de ordeno y mando que el Gobierno sólo puede efectuar cuando se acredite una imperiosa y urgente necesidad.
El Gobierno ya consideró que existía una situación de urgencia hace menos de un año, y reguló la relación laboral de este colectivo (Real Decreto-Ley 1/2010) haciendo uso del poder de dictar normas con rango de ley que corresponde al Parlamento y sólo excepcionalmente al Gobierno. El Parlamento convalida en cuatro días el Real Decreto-Ley, y decide su tramitación como Proyecto de Ley por el trámite de urgencia (como corresponde conforme al artículo 151 del Reglamento del Congreso). Esta tramitación se hace en menos de dos meses, con todas las fases de enmienda en el Congreso y en el Senado, dando lugar a la Ley 9/2001, de 14 de abril. Parece que tan corto espacio de tiempo no fue suficiente para una reflexión pausada, tal vez por las prisas del Gobierno por cumplir sus propios planes de abaratamiento del servicio en los próximos dos años y, lo que no dicen, ante la posible actuación del Tribunal Constitucional.
Sorprendió el contenido de esa primera norma que dictó el Gobierno (con forma de Real Decreto Ley) dejando fuera de acción a los controladores de mayor experiencia, que los echó literalmente de las torres de control, perdiendo sus licencias e imposibilitando con ello la posibilidad de “colocarse en la emisora” junto a los nuevos controladores para hacer prácticas. Una norma que pretende ahorrar, sigue pagando a los más veteranos pero les impide trabajar en puestos de control efectivo. ¿Tiene eso sentido? Y lo peor ¿no es mejor aprovechar la experiencia para permitir que la cantera crezca y que puedan mantener la licencia (la pierden si no operan) para que ayuden a la formación de los nuevos controladores? Me consta que el grupo socialista en el Senado quiso enmendar el Proyecto de Ley en ese sentido, y no pudo por las prisas del ejecutivo. Los trámites, importantísimos como el parlamentario, se vacían así de su contenido, con gran irresponsabilidad del grupo parlamentario que sostiene al Gobierno (lo que ocurre sistemáticamente, sea el gobierno que sea: es una lamentable práctica de nuestra democracia).
Así los mismos parlamentarios que aprueban la Ley 9/2010 (la que trae origen de la tramitación parlamentaria del Decreto-Ley 1/2010) en abril, la modifican en octubre (Ley 36/2010). Desconozco cuántos controladores habrán perdido en ese tiempo su licencia, pues volverla a obtener requiere mucho tiempo, y un considerable desembolso económico a costa de las arcas públicas. Al mismo tiempo se negociaba el convenio colectivo, del que a finales de octubre se pide cuentas en el Congreso al Gobierno.
Creía que ocurría que los derroteros de ese convenio no satisfacen las necesidades gubernamentales y sus nuevos planes de privatización, pero cuando he indagado algo más resulta que su realización está bloqueada porque el Gobierno no responde (ni sí ni no) a las propuestas efectuadas por los trabajadores. Más bien parece que el Gobierno no tiene interés en resolver la situación mediante Convenio colectivo, por lo que vuelven a considerar urgente el intervenir en las condiciones laborales de los controladores, y aprueban el viernes 3, primer día del puente de la Constitución, el famoso Real Decreto-Ley de la discordia, 13/2010, que además de indicar que las horas de trabajo se computarán por las horas aeronáuticas (que por lo visto no tienen sesenta minutos como las de los demás trabajadores) permite también la militarización del servicio, inspirada en los acontecimientos de Estados Unidos del año 81. Fue sin duda desafortunado arremeter con ese Real Decreto-Ley el viernes antes del puente, para ponerlo en aplicación horas después, mediante un Real Decreto (el 1611/2010) que el Ministro de Fomento indica en declaraciones a la Ser que entrará en vigor “a las 21:30 horas de hoy”, aunque se publicará en el primer BOE del sábado 4, número 294, y justo antes de la publicación del estado de alarma (aprobado por Real Decreto 1673/2010) en el BOE extraordinario de primera hora de la tarde del mismo sábado 4, número 295. Doble edición del BOE el viernes, y doble edición el sábado. Sin duda va a ser un ejemplo que se ponga en las Facultades de Derecho sobre la vigencia de las normas jurídicas. Aún no sé si como ejemplo de lo que se puede o de lo que no se puede hacer.
¿Realmente volvía a ser urgente volver a regular la situación laboral de los controladores (RD-L 13/2010)? ¿La misma urgencia que ya era conocida hacía un año (RD-L 1/2010) y sobre la que se ha pronunciado en dos ocasiones el legislativo (Leyes 9 y 36/2010)? Hay que reconocer como mínimo que algo no cuadra. No critico el uso del estado de alarma, para lo cual ninguna de estas normas eran necesarias (pues se basa en el artículo 19 CE y en la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio), y que en todo caso cabría pensar que se tardó mucho en decretarlo. Critico el empleo de tantas normas excepcionales, cambiando situaciones anteriores, y hurtando el debate y el poder de decisión al legislativo, al tiempo que no se da razón de porqué no se aprueba el Convenio colectivo. Parece más bien que al Gobierno le viene mejor para conseguir sus propósitos con los controladores y con la proyectada privatización, montar el número que se ha montado que evitar el daño a los ciudadanos.
La Constitución Española, continuando una lógica elemental e histórica de nuestro Código civil (art. 2), establece garantías para que las normas puedan ser conocidas, disponiendo que “entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado” y, para supuestos que requieran actuar más rápidamente, pero siempre ponderando la necesidad de garantizar su conocimiento, añade, “si en ellas no se dispone otra cosa”. El legislador, que debiera velar por la buena aplicación de las normas, debería permitir que se conozcan bien antes, y ampliar estos plazos. Lejos de ello, tiene prisa por ver su política realizada, y acorta sistemáticamente dichos plazos, en lo que es una horrorosa práctica legislativa, muy dañina para los principios básicos de la convivencia democrática. La aplicación tan rápida de esta cascada de normas, con implicaciones incluso penales (la ley penal no puede ser retroactiva y, por lo mismo, debe ser especialmente bien conocida con antelación suficiente), va a ser la baza (junto con la de la ley-acto, que no tiene eficacia general) con la que se defiendan, muy legítimamente, los controladores. Esto, señores, no es más que un problema laboral, y no justifica la entrada en vigor de la norma el mismo día. Ante la reacción irresponsable (pero previsible en un colectivo sometido a todos los cambios que se han referido más arriba) de los controladores, la declaración del estado de alarma ha sido excesivamente lenta, quizá porque el tiempo jugaba a favor de reforzar las decisiones políticas del Gobierno. Si es irresponsable el comportamiento de los controladores, no lo es menos el de un Gobierno tan poco previsor, y ansioso de regularizar a unos trabajadores en puertas de una privatización parcial del servicio. Si por el contrario consideramos que no le ha faltado previsión, el comportamiento no es menos grave, pues habrían permitido el daño a la ciudadanía pese a que lo habían podido prever. Probablemente no sea así, pero ya se sabe, la mujer del César... no debe hacer ciertas cosas cuando se sabe que está buscando novia para sus empresas.
No dudo que algunas exigencias de los controladores puedan no ser muy razonables, pero desde luego la forma de actuar del Gobierno no es sólo de ordeno y mando, es que confunde lo que no normas de alcance general con lo que son actos administrativos (no lo sería si regula de forma general el cómputo de horas de todos los empleados públicos en servicios relacionados con la seguridad, o como quisiera agruparlos: bomberos, protección civil, conductores de transportes de personas,..., pero sí si afecta sólo a uno de ellos sin justificación suficiente de porqué un régimen distinto). Por lo demás, no parece que este proceder haga mucho honor a la penúltima letra del acrónimo del partido en el Gobierno, pues no explica porqué no han realizado una contrapropuesta a los términos del Convenio colectivo remitido por el sindicato de controladores.
Ciertamente el colectivo de controladores tiene un sueldo elevado, y parece razonable que se elabore un plan para moderarlo, entendiendo que dicho plan debe ser a medio plazo, pues a nadie se le debe cambiar el salario radicalmente. El que se requieran unas condiciones anímicas y físicas para la prestación del trabajo en términos de seguridad, puede llevar a un máximo de horas de trabajo, lo que significa incompatibilidad para efectuar cualquier otro trabajo, e imposibilidad de que existan horas extras. Por tanto yo no me opondría a que el gobierno, si no se alcanza un acuerdo por Convenio (lo que está por ver) elimine a medio plazo las horas extras. Es una plantilla pequeña para el servicio que ha de prestarse, por lo que es necesario o bien esas extras, o bien contratar más trabajadores. He ahí la labor que debe hacer el Gobierno, previendo esas nuevas entradas de controladores, y la moderación paulatina de sus sueldos. Una buena fórmula podría ser el fijar un techo alto de horas máximas de trabajo, y proponer un plan de disminución de esas horas, según se adecúa la plantilla a las necesidades del servicio. Probablemente el Gobierno esté pensando en eliminar gastos con los AFIs por un lado, y con la asunción de servicios de tránsito aéreo ligados al aeropuerto por operadores privados, manteniendo los de ruta y aproximación bajo el control público. Pero todo ello, siendo importante, no es una cuestión urgente que justifique el Decreto-Ley, sin vacatio legis, y el viernes del puente de la Constitución.
No estoy a favor de las huelgas salvajes, pero entre éstas y el uso salvaje de la potestad reglamentaria o del poder legislativo, tengo claro dónde me sitúo. Los políticos, de todos los colores, están acostumbrados a modificar las normas con prisa, y a ordenar su inmediata entrada en vigor. El ordenamiento requiere reflexión, pausa, calma. Y, aunque haya situaciones urgentes, las formas en Derecho siempre importan, y mucho... En ese área donde se tocan Derecho y política los políticos (todos, pues ocurría igual con anteriores gobiernos) debieran de saber que no todo vale, que pueden desde luego cambiar las normas, pero que éstas tienen unos cauces que no son arbitrarios ni potestativos. Y no se olviden de la mujer del César.
*Doctor en Derecho. Abogado y Profesor de Derecho civil en la Universidad de La Laguna.
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