El Urbanismo en Estados Unidos
5 octubre, 2012. Francisco García Gómez de Mercado en Urbanismo
No se trata de menospreciar nuestro ordenamiento, que en algunos aspectos es bastante bueno (más en la teoría que en la práctica) ni de copiar acríticamente lo que se haga en otros sitios. Pero sí creo que es oportuno mirar afuera, ver qué se hace en otros países desarrollados, en esta u otras materias.
Pues bien, Estados Unidos es un ejemplo llamativo. Aunque a veces nos empañe la vista el antiamericanismo que el imperialismo provoca como reacción, Estados Unidos es un Estado de Derecho democrático con muchos años a cuestas y cuenta con una economía y una sociedad muy vivas. Es, además, un tipo de sociedad occidental distinta de la europea, con una menor (aunque importante) intervención estatal. Como botón de muestra, a los ojos europeos resultan sorprendentes tanto la realidad como las posiciones políticas dominantes en torno a la Sanidad Pública o de regulación pública y, así, por ejemplo, si en España el PP defendiera las tesis de Obama (llamado socialista y extranjero por los del “Tea Party”) la gente se alzaría contra la absoluta y ultraderechista destrucción de la Sanidad pública (no digamos ya si se siguieran las tesis de Romney y Paul). En esa línea, en aquél país no falta quien denuncie el planeamiento urbanístico como un supuesto de ingeniería social inadmisible.
El planeamiento nace en Estados Unidos en su mayor ciudad, Nueva York, en 1916, como reacción a la construcción de un edificio, el “Equitable Building”, que dejaba en sombra permanente a gran parte de su entorno (pero que en la actualidad tiene vecinos mucho más altos). Posteriormente, en 1926, el Tribunal Supremo declaró la constitucionalidad del planeamiento urbanístico de la ciudad de Euclid, en Ohio, que el tribunal de instancia había juzgado que contenía restricciones contrarias al derecho de propiedad que lesionaban la decimocuarta enmienda de la Constitución (Village of Euclid, Ohio v. Ambler Realty Co.). Más recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2002 sobre el Lago Tahoe (Tahoe-Sierra Preservation Council, Inc. v. Tahoe Regional Planning Agency) admite la suspensión del desarrollo de los terrenos por más de 20 años debido a la preocupación política por la calidad del agua del lago.
A su vez, el Urbanismo como Derecho administrativo es completado con acuerdos privados en forma de private convenants and restrictions, esto es, por conjuntos de limitaciones del dominio y servidumbres de carácter privado impuestas por el promotor, lo que en España no es frecuente fuera de la propiedad horizontal y las urbanizaciones privadas. Tales limitaciones inter partes pueden ser modificadas por los interesados.
En otro orden de cuestiones, Estados Unidos constituye una nación muy plural, en particular en esta materia. Nos quejamos muchos que en España la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 limitó la normativa común en la materia de forma excesiva (aunque acaso fue la Constitución misma, así como los Estatutos que con aquella forman el bloque de constitucionalidad). Pero en Estados Unidos el urbanismo depende casi enteramente de cada Estado (si bien, con todo, los Estados se copian entre sí a menudo, como sucede con nuestras Comunidades Autónomas) pues no hay leyes federales en materia de Urbanismo fuera de leyes sobre aguas, costas, recursos naturales o aspectos políticos (p.ej. discriminación racial o libertad religiosa) sino que el sistema se basa en leyes de cada Estado que amparan la ordenación urbanística y, sobre todo, en la regulación que a su amparo dictan ciudades o condados, con el caso extremo de Houston en donde, tras tres referendos en la materia, la gente se ha negado a adoptar normas urbanísticas en la ciudad.
Con la famosa excepción de la ciudad tejana, generalmente los norteamericanos tienen, como nosotros, planes urbanísticos, con distintos usos, alturas, distancias, retranqueos (setbacks), dotación mínima de plazas de aparcamiento y edificabilidades (Floor Area Ratio o FAR), si bien su sistema de planeamiento es más sencillo (e incluso en algunos Estados se admiten cambios de ordenación sin modificar el llamado Master Plan) y, sobre todo, la Administración goza de una mayor discrecionalidad en su aplicación.
Así, frente al carácter reglado de la licencia urbanística y la prohibición de reservas de dispensación en España, los norteamericanos no solo admiten licencias regladas (as-of-right permits) sino también licencias discrecionales más allá de los usos permitidos o incluso aceptando usos prohibidos excepcionalmente (special uses permits). Más aún, se pueden otoragar dispensas (variances) cuando la ordenación urbanística causa un especial perjuicio al interesado (en lugar de reclamar responsabilidad patrimonial), dispensas que legalmente están muy limitadas pero que en la práctica son muy abundantes. También practican sin problema el Convenio Urbanístico de planeamiento (Development Agreement) que en Madrid nos tienen prohibido. Son mucho más tolerantes con las situaciones de fuera de ordenación (grandfathered o nonconforming). Y tienen instrumentos curiosos como las Floating zones, una previsión del plan urbanístico para un área todavía por concretar, que, a través de un Concept Plan se ubica sin todavía mucho detalle en un área que cumpla sus requisitos (landing), y luego se especifica más aún mediante un Site Plan. Con todo, no debemos confundir libertad con abuso: está prohibido el spot zoning, es decir, la ordenación para un determinado lugar que lo aparta y singulariza de su entorno.
El sistema norteamericano contrasta con nuestra rigideces muchas veces absurdas como prohibir las oficinas más arriba de la primera planta o en una colonia histórica de chalés, o impedir que se abra una oficina abierta al público en un parque empresarial salvo que la oficina ocupe todo el edificio (ejemplos todos estos reales).
Por otro lado, se nota que son una vieja democracia y que se preocupan de que la democracia y la participación ciudadana funcionen. En lugar de una “información pública” previa publicación en un boletín oficial que da lugar a unas alegaciones por escrito, se convoca una audiencia pública (hearing) no solo con anuncios en prensa sino incluso con notificaciones individuales a los interesados y con carteles en las propiedades afectadas por el expediente.
Precisamente, la participación pública y la transparencia (sunshine doctrine), que permite ser informado cabalmente y por correo electrónico de proyectos en marcha, así como la menor demora de los tribunales de justicia que se ocupan de lo que aquí conocemos como contencioso-administrativo (judicial review) permiten que esa mayor discrecionalidad no se convierta en pura corruptela.
Por otro lado, no creamos que el Urbanismo norteamericano es puro liberalismo económico ajeno a políticas públicas. Antes al contrario, presenta importantes incidencias políticas, aunque no iguales a las que se observan en España. Existen, así, directivas a favor de la existencia de viviendas asequibles (affordable housing) con una menor parcela mínima frente a las llamadas McMansions, si bien hay poblaciones como Los Altos Hills en California con una parcela mínima de 4000 m2 y donde las viviendas asequibles vienen constituidas por las llamadas casitas de la abuela (granny units), esto es, pequeñas viviendas independientes sobre el garaje o de construcción separada dentro de la misma parcela. Las viviendas asequibles son también promovidas a menudo con un bonus de edificabilidad (semejante a nuestro coeficiente de ponderación del aprovechamiento, que permite construir más m2 de vivienda asequible que de vivienda libre). Por otro lado, aun cuando el Urbanismo en sus inicios pretendió muchas veces perpetuar la discriminación racial, diversas normas buscan evitarla, habiéndose consolidado en la Fair Housing Act, título VIII de la Ley de Derechos Civiles de 1968. Otro capítulo importante es el de la garantía de la libertad religiosa, con múltiples iglesias, cultos y creencias (p.ej. en el año 2000 el Congreso aprobó la Religious Land Use and Institutionalized Persons Act para garantizar el establecimiento de lugares de culto frente a restricciones del planeamiento).
A lo largo del siglo XX su Urbanismo fue mayoritariamente euclidiano (que nada tiene que ver con el matemático griego sino con Euclide, municipio pionero en esta materia, que ya hemos mencionado), con zonas distintas para diferentes usos, lo que ha dado lugar a la ciudad dispersa así como a la civilización del automóvil y los conmuters (personas que van al trabajo en coche desde zonas distantes). A este respecto, los planes urbanísticos norteamericanos emplean códigos como R1 para casas unifamiliares, R2 para adosados y R3 para viviendas colectivas, con otros códigos para usos comerciales (pudiendo incluso detallar los productos que se pueden vender en una zona) o industriales. En este sentido, una vivienda unifamiliar y disponer de coche son elementos esenciales del Sueño Americano, hasta el punto de que en algunas ciudades si una casa no dispone de garaje se considera obsoleta y sujeta a lo que aquí llamaríamos reforma interior.
Pero este planteamiento inicial ha ido siendo superado a favor de usos mixtos, y algunas ciudades han impulsado el desarrollo de barrios más densos con usos tanto residenciales como terciarios que faciliten ir andando o en bicicleta al trabajo o de compras. En esta línea, frente al tradicional sistema euclidiano se plantean los desarrollos de unidades de planeamiento (Planned Unit Developments o PUDs) a favor de un “Smart Zoning”, o la aceptación de usos admitidos aunque no sean los predominantes (el llamado sistema euclidiano II).
Con esto podríamos ver un abandono del tradicional sistema norteamericano para acercarse al modelo europeo, pero los sistemas urbanísticos norteamericanos presentan también otras opciones de interés.
Así, el sistema de incentivos, implementado inicialmente en Chicago y Nueva York pretende establecer un sistema de recompensas para alcanzar los fines del planeamiento, con un nivel básico de limitaciones obligatorias y una extensa lista de incentivos de la que el promotor puede elegir los que prefiera. Como ejemplos comunes pueden citarse el ya mencionado incremento de la edificabilidad para viviendas asequibles (affordable housing) o un incremento de las alturas si se ejecutan mayores espacios públicos; todo ello con una revisión constante para mantener el equilibrio de beneficios y cargas del promotor.
También podemos destacar el planeamiento “formal” (“Form-based zoning”) que, por ejemplo, en zonas residenciales permite otros usos como oficinas, comercial o incluso industria ligera mientras se adecuen a los parámetros formales de la urbanización existente (retranqueo, edificabilidad, huella de la construcción, altura y otros factores), caso de Dallas en Tejas.
Finalmente, los códigos basados en el diseño (“Design-based codes”), como el de Louisville (Kentucky) en 2003, crean distritos tipo, que vienen a reconocer que algunas áreas de la ciudad son más urbanas y otras más suburbanas. Los retranqueos, alturas y diseños varían en función del distrito formal.
Como vemos, sistemas muy distintos del nuestro, generalmente con mucha mayor flexibilidad ya sea en el planeamiento (aunque no en el tradicional sistema euclidiano) o sobre todo en la gestión. Frente a nuestro planeamiento poco flexible y altamente casuístico y apriorístico (aunque favorecedor de usos mixtos) y una gestión que teóricamente es puramente reglada, si bien aplica un planeamiento discrecional cuya modificación está más allá del alcance del ciudadano o empresa media.
Pues bien, ¿es Estados Unidos un ejemplo a seguir en materia de Urbanismo? Al menos a tener en cuenta porque nuestro sistema es claramente perfectible, ofreciendo al mismo tiempo rigideces y malas prácticas.
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